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公共卫生应急管理资源整合探讨

作者 :胡永华,应急管理专家组成员,教授,北京大学公共卫生学院院长。  来源:广东省应急网  访问次数:  发布时间:2018-10-23 09:10

2003SARS暴发流行给人们以重要的启示,公共卫生被政府与社会各界予以广泛的重视。短短的几年内,公共卫生领域所得到的资源投入超过了过去几十年的总投入。

各级、各类突发公共卫生事件应急预案的制定,相关体制、机制与法制建设在不断完善。总体来说,我们应对突发公共卫生事件与灾害的能力已明显加强。

但在围绕“一案三制”突发公共卫生应急体系建设中,还存在不少问题。其中,由于缺乏宏观的指导与规划,在公共卫生体系内部各种技术平台缺乏有效的整合,如疾病控制、医疗救治、卫生监督、食品与药品管理以及科研机构之间的信息未能实现无障碍共享。与公共卫生密切相关的跨部门的技术平台缺乏整合,如与防汛、气象、地震、公安、消防、民政等各信息系统之间缺乏联接与共享。如何避免重复建设?如何有效整合卫生系统内部的资源?如何建立应对突发事件的跨部门,跨系统的公共信息平台?如何建立综合联动的信息沟通机制?最大限度利用各方面的资源是目前亟待解决的重要问题。

200710月至20081月间,我们对全国若干省市的公共卫生应急管理体系进行了调查研究,旨在为加强我国应急管理体系资源有效整合提供理论依据。

一、我国公共卫生应急管理现状

我国自SARS暴发、禽流感流行以来,突发公共卫生事件应急管理体系的建立已日趋完善,应对突发公共卫生事件与灾害的能力明显加强,初步建立了处理突发公共卫生事件的应急管理组织体系,形成了一个全方位、立体化、多层次和综合性的应急管理网络,设立了包括国家级和地方级政府部门、卫生部和公共卫生专业部门的应急管理机构。

国务院设立突发公共卫生事件应急处理指挥部,由国务院有关部门和军队有关部门组成,国务院主管领导人担任总指挥,负责对全国突发公共卫生事件应急处理的统一领导、统一指挥。卫生部和其他有关部门(如中国疾病控制与预防中心等)在各自职责范围内做好突发公共卫生事件应急处理的有关工作。

省、自治区、直辖市人民政府成立地方突发公共卫生事件处理指挥部,省、自治区、直辖市人民政府主要领导人担任总指挥,负责领导、指挥本行政区域内突发公共卫生事件的处理工作。地方政府有关部门、卫生行政主管部门具体负责组织突发公共卫生事件的调查、控制和医疗救治工作,其他有关部门在各自职责范围内做好突发公共卫生事件处理的有关工作。

(一)应急体系建设

初步建立了处理突发公共卫生事件的应急管理组织体系,形成了一个全方位、立体化、多层次和综合性的应急管理网络,设立了包括国家级、地方级政府、卫生部和公共卫生专业部门应急管理机构,形成了由“中央——省——地市——县”四级疾病控制与预防工作网络组成的应急体系。

国务院办公厅设置国务院应急管理办公室(国务院总值班室),承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作,履行值守应急、信息汇总和综合协调职能,发挥运转枢纽作用。

我国绝大部分省市在政府、卫生行政部门及相关职能机构均设置了应急办事机构,负责组织、协调、指导、检查本市突发公共事件的预防和应对工作;负责收集分析相关情况和信息,及时发布有关预警信息;组织修订市突发公共事件总体应急预案,审查专项应急预案、分应急预案和应急保障预案,并督促检查预案的演习工作;组织协调有关应对突发公共事件的宣传和培训工作;负责建立和完善突发公共事件信息通信系统,维护突发公共事件应急指挥平台;承担突发公共卫生事件应急日常工作。

部分省市在市、县两级疾控中心,卫生监督所,综合医院和传染病医院明确了承担卫生应急工作的科室,基本建立了覆盖全省各级卫生行政部门和有关医疗卫生机构的应急组织体系。但大部分县区级突发公共卫生事件应急平台建设不完善。

(二)城市信息平台建设

网络直报的疫情信息管理模式使我国彻底告别了原来按时逐级上报、统计、汇总的模式,形成了实时报告、实时统计、实时分析的信息网络化科学管理模式。北京、上海等大城市已初步建成公共卫生信息网络平台及技术平台,形成了适合公共卫生体系建设需要的多维度、多领域的综合、联动、协作的信息系统,加强了疾病控制、医疗救治、卫生监督三大体系的数据交换和信息共享,提高了对突发公共卫生事件的应急处置能力。

如上海市的应急信息系统包括两个网络平台:一是连接全市600余家各级各类医疗卫生机构和市、区两级卫生行政部门,覆盖全市公共卫生体系的网络平台;二是连接市区两级卫生行政部门、CDC、卫生监督所和市属主要医院,全市公共卫生体系核心应急处置单位和主要医疗救援单位的网络平台。这个系统还包括4大数据库(医疗业务数据库、疾病控制数据库、卫生监督数据库、卫生资源数据库)和4大应用系统(突发公共卫生事件应急指挥决策支持系统、公共卫生监测预警系统、突发公共卫生事件报告系统、突发公共卫生事件应急处置系统)。

(三)物资储备

SARS之后的公共卫生应急物资储备较以前有了明显增加,但各级机构的配置不均衡。调查显示,各级各地疾病预防控制机构大幅度增加了对常用应急药物的储备:与2002年相比,2005年间省级机构提高最快,达到118.8%,市级次之,县级相对最慢但增幅也达到64.4%;从分类情况看,抗辐射及去污染药物等过去没有注重的项目明显增加,其他如个人防护用品、应急工作队装备等也明显增加。

在应急资源的需求确定方面,主要是各灾种的主管部门负责、如抗震减灾部门制定地震灾害应急目标,并根据应急目标配置应急资源。同样,防洪抗旱的应急资源由相应主管部门负责确定。

(四)应急队伍

SARS之后,应急体系人力资源建设有了明显进步,应急队伍明显壮大。

例如一项对全国28个省级、133个地市级和460个县区级共621个地区的疾病预防控制机构进行的应急能力建设研究表明,全国疾病预防机构突发公共卫生事件应急处置队伍的平均人数,2005年较2002年增长了56.1%。尽管如此,应急相关人才储备仍显不足,且素质不高。此外,应急处置演练和培训仍显不足,这也是导致应急专业人员队伍素质不高的原因之一。

(五)法律法规

目前已经完成的国家总体应急预案、25件专项应急预案、80件部门应急预案,基本覆盖了我国经常发生的突发公共事件的主要方面。此外,我国省级突发公共事件总体应急预案的编制工作也已经完成,许多市、区(县)也制定了应急预案。但是,这些预案多是综合性预案,县区级现场预案和专项预案还有待加强。同时,这些条例和规章制度基本上是从行政角度对如何协调、落实各部门之间的具体任务进行规定的。行政条例是一个纲领性的文件,它不能等同于一个完整的行之有效的管理体系。因此,还需提高预案的可操作性和实效性。

二、我国公共卫生应急管理不足

通过上述调研结果我们发现,我国的公共卫生事件应急管理体系尽管取得了很大成就,但还存在许多现实问题:

(一)资源分布存在地区和城乡差异,发展不平衡

从全国的整体分布来看,北京上海等发达地区应急机构、人力资源和物资配备基本齐全,也较为合理。而中西部部分欠发达地区的机构设置,人员配备及明显差距。

省市级的应急平台建设、人力、物资等整体情况均优于县区级。公共卫生应急物资储备在各级机构的配置不均衡:省级机构提高速度高于市级,县级最慢。

(二)应急管理法制建设相对滞后

国家级、省级突发公共事件总体应急预案的编制工作已经完成,许多市、区(县)也制定了应急预案。但是已完成的预案多是综合性预案,县区级和专项预案还有待加强。应急处置措施所依据的相关法律法规还不够完善、有力,组织动员社会广泛参与应急工作的依据尚不充分。部分地方性法规与国家即将出台的法律之间还存在着明显相悖的情况,造成了一定程度上体制不顺、职责不清。

(三)应急资源分散的格局尚未根本改变

以社区安全建设为例,既有安全社区、平安社区、社区民防建设等题材,还有社区减灾平安行、安全生产示范乡镇等,相关概念、载体较多,尽管名称、标准、体系不一,但内容要求和组织方式却大同小异。此外部分省(市)的应急队伍、物资保障的信息共享和统一调用机制还没有建立,极大地影响应急处置工作的有效开展。

(四)卫生系统内部资源整合程度低,工作效率低

我国卫生部门没有实行医疗机构和卫生技术人员的全行业管理,各医疗机构之间缺乏有效的沟通协调机制。每当公共卫生事件突发,往往是各医疗机构和其他卫生职能部门独立作战,他们之间缺乏协调沟通,以致危机处理后的经验不能够有效保留,某些工作成效也难以保持、延续和巩固。所以各个部门的相互协作是至关重要的。

系统内部针对不同病种的专项应急信息平台建设缺乏有效整合,造成应急资源浪费。

(五)卫生系统和其他部门缺乏互联互通长效机制

我国政府对城市灾害应急管理主要采取挂靠在相应职能部门的非常设机构来进行。在部分省市,应急管理机构组织松散,且实行的是分灾种、分部门、分地区的管理模式。这种管理模式不是从一个城市整体的应急目标实现和应急能力的建设为出发点,对灾害管理需要的各种信息、资源整合程度低。

在应急资源的需求确定方面,主要是各灾种的主管部门负责,如抗震减灾部门制定地震灾害应急目标,并根据应急目标配置应急资源。同样,防洪抗旱的应急资源由相应主管部门负责确定。

因此,应急资源在量上的简单累加,一方面造成了资源的浪费,增加了管理成本;另一方面,由于行业内拥有的资本有限,不能保障资源品种结构的合理性,出现成本高的应急基础设施及关键救灾物资得不到配置,而低端的应急资源因成本低而重复配置的现象。

(六)应急体系中信息多元化和上下联动机制正在形成,但缺少基础信息支撑。网络直报的疫情信息管理模式使我国逐渐形成了实时报告、实时统计、实时分析的信息网络化科学管理模式。但是,城市的公共安全应急体制共享能力差,主要是缺少大量的公共安全应急所需的基础信息。例如:城市遭破坏性地震袭击,城市的自救能力如何、有多少外伤救护人员、城市库存血浆可供多少人使用、地下管线破坏情况、需要什么样的救援、需要多少外援、多长时间能恢复城市的基本功能等等。

三、公共卫生应急管理资源整合建议

应对突发公共卫生事件,我们需要一种全面整合的危机管理体系。全面整合的危机管理体系是指在高层政治领导者的直接领导和参与下,通过法律、制度、政策的作用,在各种资源支持系统的支持下,通过整合的组织和社会协作,通过全程的危机管理,提升政府危机管理的能力,以有效预防、回应、化解和消弭各种危机,从而保障公共利益以及人民的生命财产安全,实现社会的正常运转和可持续发展。其基本特征为:政治承诺、政治领导与政治支持。

全面整合的危机管理,包括制定统一的战略、统一的政策、统一的危机管理计划、统一的组织安排、统一的资源支持系统等等,强调要从人类和持续发展的角度理解和进行危机的管理;强调全过程的危机管理、全面风险的危机管理:即把风险的管理与政府日常的公共管理的方方面面有机地整合在一起。全面整合的危机管理强调的是一种统一领导、分工协作、利益共享、责任共担的危机管理机制,是建立在充分资源支持基础上的危机管理,是以绩效为基础的危机管理。

因此,为了解决我国目前应急管理中存在的资源整合问题,搭建全面整合的危机管理体系,我们提出如下建议:

(一)提高政府对公共卫生应急机制建设的重视程度。把公共卫生应急管理纳入国民经济和社会发展的可持续发展战略之中,在此基础上,制定国家公共卫生应急管理的战略、政策和规划。

(二)以公共卫生应急管理信息沟通平台为基础,不断建设和完善一个全方位、立体化、多层次和综合性的应急管理网络。包括公共卫生、突发事件管理、执法、医疗服务、科研力量和第一现场应对人员(如消防员、救护人员)等在内的综合、联动、协作系统,努力建立一个能动员政府各部门、全国各专业领域和各级政府力量的多维度、多领域和多级次的协作组织。

1、政府在应对时需要动用多个部门和多方面人员的合作。除卫生领域机构外,还包括交通、通信、警察、消防、信息、食品、公共设施、物资支持和军队等和政府其它部门的人员。因此,应急管理中协同运作尤为重要。突发公共卫生事件的不可回避性以及突发事件应急管理的紧迫性,要求政府在事件发生后,不同职能管理部门之间实现协同运作,明晰政府职能部门与机构的相关职能,优化整合各种社会资源,发挥整体功效,最大可能地减少事故损失。

2、完善部门间、地区间、机构间以及内地与香港、澳门三地间突发公共卫生事件的信息沟通和联防联控机制。按照条块结合和降低行政成本的要求,充分利用和整合现有资源,避免重复建设;明确部门之间的职责和权限,加强协调配合;建立健全与人民解放军、武警部队和民兵预备役部队的联动机制,充分发挥其骨干队伍作用。采取“共享模式”,将相关部门的应急指挥系统实现互联,建设应急联动指挥系统信息共享和交换平台,使政府有限的应急资源得到最大程度的利用,以建成一个统一高效的应急联动指挥系统。

3、加强公共卫生应急管理信息沟通平台建设,整合卫生系统内部和外部资源。在信息提供方和需求方之间建立良好的沟通协调机制,应用计算机网络、计算机数据库、GIS等技术,整合现有院外医疗急救、院内医疗救治、疾病控制、卫生监督、公共卫生信息组织管理机构和信息等资源,建立公共卫生应急管理所需的各类基础数据信息库,以及图像信息生命急救链系统与技术平台。数据库是动态的,随时可以增加、修改信息;数据库同时又是开放的,实现资源共享。

地震、气象、环保、水利等部门都有自己的监测台站,可以把这些资源整合起来,为公共卫生安全服务。将分散的各类监测台站通过计算机技术联成网络系统,共用的监测数据直接汇集到“信息中心”,需要分析处理的数据,由相关部门专业人员处理后直接传输到信息中心。还可建设综合性的数字化无人值守监测台站,这样既节约了土地资源,也减少了重复建设费用和监测设备费用。

(三)应急处理物质储备是突发公共卫生应急体系建设的一个重要组成部分,是一项系统工程,涉及面广,需要多部门和企业的参与。根据突发事件发生、发展的自身规律,从全国的角度来统一规划,合理布局。应采用中央与地方分级储备,以地方储备为主,中央储备为辅。本着节约资源、提高效率、有效应对的方针,按照统一规划、分级储备的原则,制定国家、省、地(市)、县四级物资储备录和标准。省级储备是重点,国家储备作为补充和支持,(市)、县级储备主要应对日常应急工作。应急物资储备如储备物资的计划管理、调用、储存和资金的管理,应建立一套相关的管理制度,逐渐摸索出科学化、规范化、制度化的应急物资储备管理模式。

(四)重视人才队伍建设,建立一支复合型人才的应急队伍。公共卫生应急机构的组成人员,不论是领导,还是一般工作人员,均应该是复合型的。他们既要有组织协调能力,又要有应急能力;既要有突发事件应急的基础知识,又要有不同灾种突发事件的专业知识;既要掌握现代科学技术,又要能熟练应用这些技术。这些复合型人才还需具备良好的职业道德和勤奋敬业精神。

综上所述,有效应对突发公共卫生事件需要调动各种资源,需要一种统一领导、分工协作、利益共享、责任共担的危机管理机制。只有加强各种资源的生产、分配、共享,以及有效配置和使用,才能极大提高突发公共卫生事件的应急反应能力。

(本文系国务院应急办2007年课题研究成果)

本文转载自《中国应急管理》